检察机关强化法律监督

作者:查重猫     发表时间:2021-02-20 16:41:37   浏览次数:16



引 言

检察机关职务犯罪侦查权向监察委员会的转隶、以审判为中心的诉讼制度改革的深入推进和公益诉讼法律监督的开展,无疑对检察机关的法律监督地位、监督方式和监督效果带来了新的挑战。对于检察机关而言,如何在维持现有追诉职能的同时继续坚守监督职能以及坚守法律监督职能的发展方向和监督路径是什么,是检察机关强化法律监督所面临的重要课题。因为这些问题不仅关涉中国检察制度发展的方向,也关乎检察事业建设的信心和检察机关在诉讼三角结构中的地位平衡。因此在变革的时代背景下,强化检察机关法律监督必须重新审视检察监督权的权力体系,以有效性为突破口对检察监督权进行合理的配置,从而促使检察机关法律监督效果刚性提升和检察监督功能的实现。

改革背景下强化法律监督的重大意义

强化法律监督,是检察机关在新时代背景下以法律监督机关的身份参与社会综合治理,承担法律监督功能与维护社会秩序功能的内在需要。检察机关强化法律监督具有鲜明的改革背景。首先,检察机关的反贪、反渎等部分职务犯罪侦查权转隶至监察委员会,对检察机关的监督职能定位和监督理念产生重要影响。这种改革促使检察机关改变过去“以侦查权为中心”的威慑型法律监督理念,重新审视检察监督权体系,以有效性为视角,以更加规范化和法治化的思路来配置检察监督权,实现法律监督的强化。其次,以审判为中心的诉讼制度的改革,对公、检、法在刑事诉讼活动中的关系格局和行为方式提出了新的要求。对于检察机关而言,强化法律监督,办案是硬道理。通过有效行使诉讼权和诉讼监督权,检察机关在刑事诉讼活动中作到“有理、有力、有节”的检察监督,才能实现在诉讼三角结构中地位的平衡。再次,民事行政公益诉讼的开展,为检察机关法律监督地位的自我强化和提升提供了新契机。因此,利用好公益诉讼这把监督利剑,在改革中提升诉讼场域内的检察话语权对检察机关而言至关重要。党的十八大以来,检察机关全面落实以司法责任制为核心的四项基础性改革任务,检察权运行机制、人员管理、职业保障等方面均发生了变化,检察机关强化法律监督是近两轮我国检察机关司法改革面临的重大课题。因此,检察机关强化法律监督,对于聚焦监督主责主业,提升检察机关法律监督的法治化水平和公信力具有重大意义。

二、检察机关强化法律监督的理论基础

强化法律监督的有效性,首先要解决检察机关法律监督理论上的正当性。长期以来检察机关的法律监督职能的行使在实践中受到了重大困扰,正是源于理论界一直对检察机关法律监督职能的正当性的诸多质疑。不同的国家权力结构和政治形态会有不同的检察权力配置与其相适应。检察权作为一种独立的国家公权力,其权力的配置自然是以迎合和适应其赖以存在的国家权力结构模式为基础的。在我国“议行合一”的国家权力结构下,检察机关的法律定位为法律监督机关,而检察机关行使的权力属性表述为检察权,即采用“法律监督机关—检察权”表述方式。具体而言,我国对检察机关的法律监督,在法律定位上倾向于从“国家机构”的序列中对检察院作出“法律监督机关”的定位,在法律定性则倾向于从“国家权能”上对检察院的权能作出“检察权”的框定。这种法律定位和法律定性的混合式表述,不仅导致了理论上检察权属性界定模糊,也造成了实践中检察机关法律监督职能的混乱和法律监督效果的弱化。因此要化解检察机关法律监督弱化的现状,必须从理论上解决检察机关法律监督职能如何认定的问题。检察机关法律监督的职能配置了相应的监督职权。只有确定检察机关法律监督职能正当性,强化检察机关法律监督的路径才能“名正言顺”;只有厘清检察监督权力体系的具体论域,强化检察机关法律监督的路径才能“对症下药”。检察机关要在改革中抓住契机强化法律监督,就必须在源头上对检察机关法律监督职能定位和检察监督权力属性等基础理论问题进行重新厘清。

(一) 检察机关强化法律监督的法理基础

    检察院作为一种专门的法律监督机关,乃由我国宪法创设,因此想要真正解释当前我国的检察机关法律监督,就要具体到中国特色的宪制结构中观察。我国《宪法》第129 条规定检察机关是国家法律监督机关,《宪法》第135 条规定“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律”。在我国议行合一的国家权力结构下,检察机关的法律监督功能可以理解为:首先,检察机关具有独立的宪法法律地位和确定的政治法律功能,其与行政机关、审判机关是并列的法律主体,三者相互分工,互相配合; 其次,检察机关是专门的法律监督机关,检察机关必须在法律规定的范围内履行职责,同时必须始终坚持并自觉接受党的领导,自觉接受人民代表大会及其常委会监督。

检察机关法律监督功能的宪法规范内容,虽然在理论上回答了法律监督的合宪性与合法性,但是仍有不少学者对该宪法规范解读进行抨击。在笔者看来,我国宪法规定的检察机关的法律监督职能,兼具司法和行政的双重属性,我国检察机关法律监督的理论基础是权力制衡理论,监督的本质是对被监督主体公权力的制衡。从我国法律监督的运行过程可以看出,检察机关的法律监督即不是在旁边观看的裁判者,也不是高高在上的指挥者,而是通过对司法活动的参与,实现检察机关对行政机关、审判机关等国家公权力机关的制约,以保证被监督主体在宪法和法律范围内活动,从而实现对被监督主体权力的制约。从监督模式来看,我国检察机关法律监督来源于最高权力机关即全国人大的授权,而不是通过被监督主体的权力让渡来实现监督的。因此最高权力机关作为“监督的监督者”,其与实施具体法律监督的检察机关是宏观监督与具体监督的关系;在这种监督模式下,检察机关与被监督的主体在地位上是平等关系。

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